Presentamos en este número la primera parte de un extenso reportaje al Dr. Pablo Reca, reconocidísimo y valorado especialista en temas municipales, con quien dialogamos en profundidad acerca de la necesidad de reforma de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires para incorporar la autonomía municipal; la posibilidad de avanzar en el reconocimiento de nuevos municipios y la realidad de las áreas metropolitanas.
Teniendo en cuenta que no podemos prever una reforma constitucional en la Provincia en el corto plazo ¿cuál cree Ud. que es el mecanismo adecuado para avanzar en materia de autonomía de los municipios?
Pablo Reca: Yo no creo que no pueda hablarse de reforma constitucional, me parece que en el terreno de esta injustificadísima omisión no tenemos que asumir un determinismo que no profundicemos, es decir, asumir que no puede hablarse de reforma constitucional es como si uno deslindara de su discurso político, público y de su interés y preocupación un tema tan determinante como este.
Creo, por el contrario, que tiene que seguir hablándose cada vez más, porque las omisiones cuando son gratuitas, injustificadas e inconstitucionales, no hacen nada más que provocar un panorama de desaliento e involución. Los hombres públicos (sectores académicos, formadores de opinión, ONG y todos los ámbitos de pensamiento publico bonaerense) tienen la responsabilidad de seguir aludiendo sobre esta cuestión.
No podemos dejar de señalar que nuestra provincia, como lo hemos dicho en tantas oportunidades, es la única que habiendo reformado con concomitancia sus contenidos (en conjunto con la reforma del 94) tiene y presenta la singularidad de no haber tocado un capitulo que pervive desde el año 1889, aun con cansancio, aunque esta denuncia resulte reiterada, no puede deshabitar el lenguaje de la indignación y de alguna forma profundizar sobre los motivos que han llevado a esta prolongación.
Este tema no fue tratado, porque colisionaba con el art. 123, por lo tanto, colisionaba lo político con lo institucional. El art. 123 de la CN dice inequívocamente que es una facultad inherente al gobierno local su autonomía en el alcance económico, político, administrativo, financiero, de tal manera que no cabe duda que es de volumen potestativo formar parte de un gobierno local de su desarrollo, de su identidad y de su definitiva idiosincrasia.
Nuestra provincia dejo de plasmar lo que la propia ley 12488 (ley declarativa de la reforma constitucional) había mandatado, porque tensionaba la materia de conflicto con el tema de la reelección que paradójicamente se consagro en el art. 123 de la Constitución Provincial, un tema político y un tema institucional y esta colisión planteando en simultaneidad la autonomía municipal debilitaba la circunstancia muy excepcional que llevo al plebiscito con las fuerzas en su momentos del Modin, liderada por Aldo Rico, y que posibilito por una cláusula transitoria integrar a la constitución la reelección del Dr. Duhalde. En ese momento, vedada por la propia Convención Constituyente, por el Reglamento de la Convención Constituyente y por lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, en la que tuve el honor de ser apoderado de la Convención Constituyente Provincial.
El hombre público no puede dar por presumido un conocimiento no explicitado, el hombre público tiene la responsabilidad de explicar, trasladar y persuadir las razones que han llevado a una determinada acción u omisión en el terreno que comprometa derechos esenciales, acá se han comprometido derechos esenciales que exceden por mucho la sola posición de aquellos que abrazábamos el terreno de la organización local y el derecho público provincial.
Involucra temas vinculados a los ciudadanos, a los derechos a la ciudad, a la participación, al régimen económico financiero, al aspecto tributario, al aspecto coparticipativo, al aspecto de seguridad con respecto a la policía comunal, a la propia identidad de los gobiernos locales en su posibilidad de organizarse conforme a sus intereses propios y tantos otros aspectos que podemos enumerar, como los vinculados al ordenamiento territorial, ecológicos, ambientales, cuya mayor y más provechoso ámbito de desenvolvimiento es el local. De tal manera, en el primer distrito del país, en la provincia más importante, en la provincia con el producto bruto interno y con la densidad demográfica más significativa del país, esta orfandad como mínimo, nos expresa una suspicacia en términos políticos, electorales, etc. Tenemos que ayudar a develar, señalar y a denunciar.
Acá hay una omisión absolutamente inconstitucional que se traduce en un lenguaje desesperante de la involución, del retraso, de la vetustez, ni más ni menos, de nuestro propio gobierno local. Es decir, de nosotros mismos, 16 millones de personas porque lo que no se puede dejar de observar en el mismo terreno es que los 135 municipios que conforman nuestro mapa territorial son la suma del espacio del asiento del propio gobierno provincial, porque nosotros sumamos la característica de tener una base territorial-partido, aspecto que no tiene ninguno de los demás estados miembros y esa posición de partido que merece el análisis que ahora excede esta respuesta, pero merece el análisis en el que hay que detenerse, porque está íntimamente vinculado a las circunstancias de desarrollo y de conquista que ha caracterizado a la provincia de Buenos Aires como un actor coprotagonista principal de las pretéritas luchas entre el interior y Buenos Aires en el embrión de nuestra constitución federal, solamente desde esa perspectiva que estuvo vinculada a la ley de enfiteusis, a las posiciones de la luchas del desierto en concepción de Alsina, Rosas, Roca cuando era la conquista contra el indio y del salado para abajo, estuvo vinculada al posicionamiento de los curatos y vice curatos en términos de parroquia y en los respectivos fortines, se puede entender esta dimensión que no representa y refleja para nada la base territorial predominante en nuestro derecho público argentino, es una base territorial de ejido o de distrito ambas bases que tienen una proporcionalidad y un sentido mucho más fuerte que esta situación del partido que prolonga en muchos casos y vastamente la propia organización municipal, haciendo que el resto de los municipios no tengan otra perspectiva que manejarse con una delegación dependiente de la propia cabecera municipal, de tal forma que también es un tema a profundizar, pero la reflexión primera es no caer en un determinismo terminológico que presuponga lo que es un reclamo de más de 25 años, pero lo más significativo es que existe un conjunto enorme de ciudadanos anhelantes de una identidad extraviada.
Si dejamos este tema, la pregunta sería, cuáles podrían ser los paliativos para no caer en una especie de dilación permanente: yo creo que no hay paliativos porque si uno reforma la LOM (Ley Orgánica de las Municipalidades), que puede perfectamente hacerse, estamos hablando de una LOM del año 58 y que la democracia ni la dirigencia política le ha dado esa reforma municipal, la significación y la jerarquía que merecería un instrumento de una naturaleza programática tan importante como la referida.
Desde alguna perspectiva, se han tocado aspectos instrumentales, como por ejemplo el capítulo de institución, como el suspensión y de destitución de intendentes y concejales, aspectos tributarios, etc., pero es una LOM en la que no se han incorporado ninguno de los proyectos que he tenido oportunidad de analizar en el tiempo que estuve impulsando el Programa de Reforma Municipal en el Senado de la Provincia de Buenos Aires, donde analizamos muchos proyectos que tocaban temas importantes y que no tuvieron tratamiento parlamentario, algunos que planteaban la propia autonomía, otros regiones municipales, reconocimiento de nuevos municipios, de los tantos aspectos que están demorados en un letargo indefinido en la agenda de los temas públicos, ninguno de esas iniciativas tuvieron nivel de debate.
Es muy importante poner manos a la obra, trabajar sobre esa reforma, tener una mirada integral, incorporar aspectos sustanciales vinculadas a las nuevas responsabilidades que intendentes, concejales y demás funcionarios tienen sobre sus distritos. Pero si no tenemos un horizonte constitucional, lamentablemente quedamos pendiente de una judicialidad, en una tensión implícita entre las propuestas de una LOM, en el caso de que fuera novedosa y un capitulo municipal anacrónico y esa tensión que en sentido común diría que le daría en definitiva legitimidad, cualquier resolución de la Suprema Corte de Justicia pondría también al descubierto otro aspecto lamentable: que la justicia remedie lo que los políticos no. Esto pondría en un sobre protagonismo a la Corte Suprema, que no digo que no merezca, que de alguna manera como si hubiera un humo blanco en su interior estaría pendiente de la propia pauperización dirigencial política y de compromisos sobre estos temas, entonces la justica seria la reivindicadora frente al Poder Legislativo de la interpretación eventual que una colisión entre un capítulo del año 1889 y una eventual modificación constitucional diera lugar por parte de un particular grupo social o de interés, etc. Y esto sería lamentable porque estaría sobredimensionando el papel de la justica y marcando una sombra. En definitiva, sobre lo que no se pudo, no se quiso o no se sabe hacer.
Entonces, como creo profundamente en la política, a pesar de las enormes y negativas vicisitudes de nuestro comportamiento en marcha en la gestión y en la construcción política que deja muchísimo que desear, creo que los hombres políticos y la dirigencia publica en su ancha concepción tiene que levantar una voz significativa y una orientación definitiva sobre la LOM, pero sobre todo sobre la reparación de esta omisión. Hay que tener en cuenta que se habla de la reforma de la constitución como un dato inaugural, no hay que reformar la constitución en orden de una saciedad que el templo contemple porque nuestra propia biografía constitucional pone de manifiesto que nuestro proceso reformista ha sido dilatado en el tiempo y porque han tenido inconvenientes que constituyen hoy hitos de nuestra historia constituyente.
Nosotros tenemos que hablar de una reparación constitucional, es decir, que necesita de la reforma constitucional, pero para reparar y sanear el alcance de lo que ayer se evadió, esa reparación constitucional tendría que estar primera en la agenda. No podemos tener esta descompensación fisiológica entre institutos modernos y gobiernos o instituciones anacrónicas; no podemos hablar de la policía comunal sino tenemos ningún tipo de atributo a nivel local; no podemos hablar de nuevos tributos si seguimos teniendo en anacrónico instituto de la asamblea de mayores contribuyentes; no podemos hablar de participación en la cláusula 211 transitoria de la Constitución Provincial si nunca la pusimos en práctica; no podemos hablar de urbanismo de una forma vergonzosa manejándonos por ejemplo con el protocolo que sacó en abril de este año la Suprema Corte de Justicia a los efectos en definitiva de cuáles son las condiciones o consideraciones a tener en cuenta a los efectos de desafectar aquellos territorios de terrenos públicos que hubieran sido ocupados o tomados por un protocolo, que lo único que está haciendo es de alguna manera marcar una vez más la ausencia de disposiciones que no han sido ni legisladas, ni reglamentadas, previstas, ni anticipadas, ni por los municipios ni por la provincia. No ha sido previsto ni anticipado porque entre cosas no hay ninguna norma, salvo algunas excepciones, no hay planes de ordenamiento territorial que se compatibilice con una norma provincial que tenga un equipo de trabajo y un órgano de aplicación al respecto, por lo tanto la tierra en líneas generales está un poco al arbitrio de las normas de excepción de las permanentes modificaciones y de los humores políticos y del lenguaje de la necesidad lo que se requiere sobre instituciones básicas del tema ambiental y el tema ordenamiento, como los institutos ambientales o la clasificación del suelo o la reserva en definitiva de bancos de tierra, nada de esto está previsto.
Otro hay otro punto que debe ser observado: la LOM forma parte de un plexo normativo, la ley no deja de ser un eje del tema, pero el plexo normativo son todas las legislaciones que directa o indirectamente tienen una incidencia sobre la marcha de lo municipal y en particular sobre el territorio, entonces de la ley de contabilidad, de la ley de obras públicas, la ley de medio ambiente, la ley de ordenamiento territorial, etc. todas esas leyes están vinculadas ni más ni menos que una marcha que tiene que revisarse con una cruel congruencia y con una hermenéutica que comprenda y que tome al haz normativo, como un sistema normativo que definen las políticas que atribuyen las potestades políticas para el ejercicio del gobierno.
De tal forma, todo lo que se haga en pos de ganar, actualizar, mejorar, mover, discutir y ponderar, merece ser celebrado, ahora nuestro horizonte que va a proyectar por sobre la inmediatez el programa del futuro, va a estar marcado inevitablemente por lo plasmado en la Constitución Provincial, y esa Constitución Provincial, salvo circunstancia políticas excepcionales, no veo yo motivo de abordar este tema, hay una enorme mezquindad que también merecería analizarse y no está demás decir que en el 1.5% del territorio nacional está más del 37 % del padrón electoral, está cuestión está demorando más de lo que cualquier criterio medianamente razonable pueda interpretar o explicar los fenómenos políticos.
¿Cuáles cree que han sido los principales avances en temas vinculados a la gestión municipal en los últimos años en la Provincia?
Pablo Reca: En líneas generales, no los ha habido. Podríamos decir que el fallo de la Corte con respecto al tema del alcance de la ley de empleo público implicó un avance en materia de recuperación jurisdiccional, y en otro orden creo que lo de la policía comunal es un paliativo imprescindible desde la perspectiva de esta inseguridad que estamos viviendo, de este flagelo impactante con que nos hemos acostumbrado en el pasaje cotidiano y que no hay persona que no tenga al respecto una vivencia sobre esta situación tan crítica, pero que ha tenido como lo demostró después con el tiempo y los inconvenientes, falencias muy significativas en cómo es la policía municipal, puede usar armas, cuáles son sus alcances etc.
En el tema de la Provincia de Buenos Aires, yo hago un exhaustivo análisis sobre esta cuestión, lo hice en una charla del Colegio de Abogados de Mar del Plata hace unos 6 o 7 años, en la cual detallé con precisión toda la legislación provincial, ahí señalábamos las enormes falencias que suponía ese adiestramiento, entre otras cosas que si tomaron estado público, quiere decir que son como remedios cuya eficacia en el tiempo no podemos aludir.
Dejando de lado estos ejemplos, salvo casos puntuales, no tengo presente avances en materia de derecho público bonaerense, si tengo presentes episodios de involución, hoy un reverso de la Unidad Ejecutora del Conurbano, de larga fama en los años 90 por la discrecionalidad de fondos podía permitirse realizar obras de distinta naturaleza, obras públicas, pavimentación o mejoramiento en provincia etc., fue establecer una modalidad de contraprestación compulsiva, de tal manera que uno recibía la obra pero de tal manera como frentista de esa propia obra quedaba adeudado, actitud que en su colorario más inmediato tuvo dos escuela políticamente medibles, o el que quedaba adeudado pasaba a ser “deudo clientelar de la gestión de turno”, que entonces lo condonaba, le daba un plan de moratoria, le permitía algún tipo de excepciones a su circunstancia contra prestacional y la otra cuestión que parece de ciencia ficción, como estábamos en la época de la racionalización, el eficientísimo y tantos otros eslóganes equivalentes, los municipios vendían su cartera de morosos a los estudios jurídicos y los estudios jurídicos pasaban a apremiar, ósea, con juicios de apremios, a una enorme cantidad que no tenían por qué contemplar las circunstancias sociales de esos deudores y el municipio entonces, como muy contento estaba en la época de la desregulación y de la privatización muy contento trasladaba su cartera de morosos municipales a un estudio jurídico que no le interesaba otra cosa que ejecutar y ganar consecuentemente esa cartera de morosos, eso ya lo decía en su momento en una charla en Avellaneda muy concurrida, porque lo importante de la palabra, cuando la palabra es consecuencia en el tiempo de las acciones, entonces si hay un consecuencia en el tiempo eso a uno no le da ningún otro privilegio, esa consecuencia en el tiempo no es que le dé a uno, ni una circunstancia excepcional ni una autoridad superlativa a su propia palabra, pero si le da coherencia, si le da solidez y si le da la experiencia que remite a esa respectiva circunstancia que hoy son solo palabras, pero ayer fueron hechos traumáticos.
En los últimos años se han multiplicado los movimientos reclamando la creación de nuevos municipios, ¿Cuáles cree Ud. que son los requisitos que esas nuevas unidades político administrativas deben cumplir para avanzar con el proceso de creación de un nuevo municipio? ¿Cree que es necesario y posible legislar acerca de las condiciones para avanzar en la creación de nuevos municipios?
Pablo Reca: El otro día con Julio Alfonsín, hablábamos sobre esta temática, que no se ha incorporado en la agenda pública, y uno de los temas principales es este, porque tanto Julio como yo tuvimos la oportunidad hace unos 15 años de estar en la inauguración de Asociación de Reconocimiento de Nuevos Municipios, lo que no quita que este sea el tiempo de las reivindicaciones de las respectivas localidades, que por cierto llevan mucho más años, estamos hablando del momento que se constituyó la asociación como tal, nucleando a más de 60 localidades y si vemos el mapa bonaerense superan y duplican ese número, es mucho tiempo y es un tema que merece una atención que empieza sustancialmente por los propios interlocutores representativos, los legislativos. Porque no se puede hacer proyectos de un tipo o de otro. Con Julio somos co autores de un proyecto que tuvo sanción unánime en la Cámara de Diputados, y que luego se paralizo en la Cámara de Senadores, y que después se recreó a través de distintos proyectos a lo largo de los años, en algunos casos con otras firmas, en otros casos modificando algunas cuestiones, pero que no ha alcanzado un trato de devolución, mejoramiento o análisis de los propios cuerpos representativos.
Es sin duda uno de los aspectos sustanciales de los que estamos hablando, y me permito hacer 2 o 3 aclaraciones fundamentales. No estamos hablando estrictamente de creación de nuevos municipios, sino de reconocimiento de los municipios, nosotros no estamos creando una realidad que no existe, nosotros estamos reconociendo una realidad preexistente que lleva años en su conformación territorial de gobernanza, me refiero a una ciudad, delegación, levantando los ejemplos, hoy innumerables. Para el que lea esto tenga una impresión acabada de lo que estamos hablando, estamos hablando desde Norberto de la Riestra en el Partido de 25 de Mayo, a Temperley en el Partido de Lomas de Zamora, o a Los Hornos en el Partido de La Plata, es decir, estamos hablando de localidades rurales o semi rurales a localidades clarísimamente urbanas, con una identidad en uno y otro caso de muchísimos años, con una población asentada firmemente, con alto sentido de la identidad social, con rasgos culturales perfectamente marcados y que nada justifica que estén retaceadas al terreno de una mera delegación.
Y que ni si quiera cuentan con la elección de los mismos delegados..
Si contara con la elección de sus mismos delegados sería como una tomada de pelo, me parece que no es justo, ya ser un delegado de localidades tan grandes, tiene como una connotación ligeramente virreinal, es inconcebible que un delegado así tenga dos o tres colaboradores, sea el representante territorial de la intendencia en localidades con 100 mil habitantes, entonces la elección popular de ese delegado no sólo no arregla nada, sino que es un maquillaje insostenible, es preferible que esté como está, porque qué se gana con elegir un delegado si ese mismo está ausente de competencias y de recursos, de atribuciones, de tal manera que en ese planteo actitudes eufemísticas de comportamiento dejémosela a la mala política que saca con sus eslóganes perniciosos “elección libre de delegados” que dicho sea de paso, ya formo parte de las receta de los años 90, o como el presupuesto participativo, no en desmedro de los vecinos bien intencionados, sino señalando como se da la espalda a la complejidad que hoy la ciudad naturalmente, tiene frente a los nuevos paradigmas y frente a lo que significa la aparición de otros fenómenos territoriales a tener en cuenta, cuando se habla de La Plata, se habla de la ciudad o el partido de La Plata? Cuál es la diferencia preguntaría un espectador ligeramente confundido: y la diferencia es sustancial. Si se habla de La Plata, en definitiva se habla de las 36 manzanas, pero es eso hoy La Plata? No, La Plata es el partido, es decir , lo que ayer era el asentamiento para la fábrica de ladrillos, para el cordón frutihortícola, como estaba pensado, para el puerto que finalmente no está, sobre la loma de ensenada, porque Ensenada, que finalmente junto con Berisso fueron autonómicamente reivindicadas por un decreto del año 1955 y se separaron de La Plata, como ocurrió hace 60 años, todo lo que imagino esa generación incluyendo la generación de la autoridad intelectual de La Plata, puerto, zonas de reserva, espacio frutihortícolas, espacios rurales para proveer y autosatisfacer, etc., se ha constituido en uno de los mayores asentamientos informales que presenta la Provincia de Buenos Aires. La Plata, como partido, contabiliza 174 asentamientos informales, el mayor número de toda la provincia de buenos Aires. Por eso, cuando hablamos de La Plata hay que diferenciar si se habla de La Plata o desde una perspectiva omnicomprensiva del partido de La Plata y de las enormes dificultades de no tener una política sobre territorio que incluya organizadamente el idioma de la necesidad, el idioma de los que se quieren asentar bajo algunas pautas, bajo algunas calidades, bajos alguna aptitud urbana, bajo alguna dimensión elemental.
Esta situación es una situación muy difícil y la figura del delegado es una figura que debería tener cierta verguiza, porque también lo que la doctrina no ha hecho es profundizar.
Y volviendo a la pregunta..
Puede que no haya por distintas circunstancias nuevos municipios, porque si eso significaría jerarquizar y gastar más dinero, generar más organización administrativa y burocratizar, pero tenemos que pensar dos cosas: la primera que el municipio no tiene que ser solamente el único destino, puede una localidad entre la nada, ser una comuna, una junta vecinal electiva, es decir, tener transferencia efectiva de determinados poderes, etc., camino en definitiva, a su propia identidad; y en segundo lugar, hemos hecho un estudio y determinado que algunos partidos de la Provincia de Buenos Aires tienen, al menos 7, 8 y hasta 9 localidades, ni hablar de La Matanza, es decir, localidades que merecerían claramente tener su identidad local, su organización municipal, con los muchísimos problemas que eso trae aparejado.
Es un tema urgente que merece una discusión como la que se ha dado hace más de una década y es un tema que en nada impediría una buena ley su tratamiento autónomo que eso mismo podría perfectamente después en 2 o 3 artículos plasmarse en la Constitución Provincial. Y sería de enorme significación, pero es un tema complejo. Una cosa es el área metropolitana y otra cosa es el interior bonaerense, interior bonaerense que sin perjuicio de tener algunos centros densamente poblados como La Plata, Bahía Blanca, o Gral. Pueyrredón, esta predominantemente constituido por ciudades de menos de 150 mil habitantes y después una amplia población rural donde los habitantes oscilan entre los 6.500 y 40.000, de tal manera son un número importante, por lo cual podemos decir que un 80% de la organización local y más del 90% de su territorio está constituido por una población ajustadamente urbana. Entonces, hay una realidad en el área metropolitana y otra cuestión que contemplar en el interior de la Provincia de Buenos Aires. Y a ambas situaciones se le tiene que dar respuesta en una propuesta legislativa. Hacemos votos porque eso sea un principio de respuestas imprescindible para cada uno de los que viven en esas ciudades y que a veces no tienen una ambulancia o no tienen una guardia elemental de salud, o no tienen otras condiciones que hacen a la dignidad de quien está sentado en un territorio y no en otro, o sea ciudadano de ese territorio, con la paradoja que tenemos una ley de ciudades -la ley Nº 10.806-, que para declarar ciudad a una localidad se subraya y cataloga una infinidad de elementos a contemplar y no se otorga a eso una vez que así fuere ningún efecto jurídico, en cualquier legislación comparada una ciudad por su condición de tal conlleva las facultades que hacen de su vida una perspectiva previsible.
La segunda parte de este reportaje se publicará en el número del mes de febrero de 2020.
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