Categoría: Comunidad Metropolitana

Por Eduardo José Grin. Profesor y investigador de la Fundación Getulio Vargas de Brasil. Experto en temas de federalismo, políticas públicas y gobiernos locales.

 

La Federación Brasileña está formada por 26 estados más el Distrito Federal, sede de la capital (Brasilia) y 5570 municipios y/o ciudades (la unidad más pequeña de la división política y administrativa). Por lo tanto, delante de la magnitud de la federación, asociado con niveles muy altos de desigualdad y heterogeneidad regional, se hace necesario la implantación de arreglos multiniveles entre las esferas nacional y subnacionales. En otras palabras, la combinación de coordinación federativa, derivada sobre todo del Gobierno Federal, con autonomía de los gobiernos sub-nacionales, reforzada por el reconocimiento de los municipios como entes federados autónomos, algo inusual en los países federativos.

Para el federalismo brasileño es imposible no lidiar con sus heterogeneidades/diversidades, el que depende de arreglos político-institucionales que han buscado, a lo largo de la historia, establecer un modelo que garantice la unidad en la diversidad. Esto llevó a crear instituciones y políticas gubernamentales que garanticen la autonomía de los gobiernos y que tratasen de reducir las desigualdades socioeconómicas y institucionales existentes. La Constitución Federal de 1988 consolidó esta visión federativa, construyendo un federalismo democrático con más instrumentos de cooperación y coordinación entre las partes. La Constitución de 1988 tuvo una serie de incentivos para construir un paradigma más cooperativo y entrelazado de Federación, pero también tenía mecanismos que favorecían una descentralización más autárquica y compartimentada entre los niveles de gobierno. Por lo tanto, el municipalismo era a menudo un obstáculo para la cooperación en función de una evaluación de su posición como un ente autónomo en términos constitucionales y por la existencia de fondos nacionales que hacen al reparto de transferencias financieras.

La trayectoria inicial de este marco institucional fue complicada, pero a partir de 1995, en gran parte de las políticas públicas, fue posible establecer directrices nacionales para la articulación entre los niveles de gobierno. Así, después de un período marcado por una descentralización más centrífuga, a mediados de la década de 1990 empezaran a ser implantadas instituciones federales orientadas hacia el fortalecimiento de la gobernanza multinivel.

La implementación de este modelo mostró que la dicotomía centralización versus descentralización no daría cuenta del fenómeno de las relaciones intergubernamentales, aún más en un momento en que el Estado brasileño aumentó enormemente sus áreas de actuación y los gastos públicos, principalmente en el área social. Por esta razón, de la segunda mitad de la década de 1990 hasta el presente, se adoptaron varias medidas para corregir la propuesta inicial, meramente descentralizadora, que poco tuvo en cuenta la desigualdad territorial y la fragilidad político-administrativa de la mayoría de los gobiernos locales. Así, la cuestión de las relaciones intergubernamentales (lógica sistémica, foros federativos, autonomía de los entes, mecanismos inductores de cooperación y coordinación, flexibilidad e innovación) es una de las cuestiones más importantes en el campo de la gobernanza multinivel de las políticas públicas brasileñas o entre los mismos niveles de gobierno.

Estas experiencias pueden ser caracterizadas de dos maneras: a) verticales y sectoriales y horizontales y terrritoriales. En la primera, el modelo más conocido, son los sistemas nacionales de políticas públicas, como son los casos de salud y asistencia social, o de fondos nacionales complementares, como ocurre en el área de educación. La cooperación multinivel, en este caso, sigue la lógica del federalismo de piquetes (picket fence federalism) caracterizado por Deil Wright como una forma de vincular las burocracias nacionales y subnacionales.

La salud es el caso paradigmático y uno de los grandes avances del Sistema Único de Salud (SUS) fueron sus mecanismos de deliberación con el involucramiento de los dirigentes de los tes niveles de gobierno. Más significativo, por otro lado, son las arenas de negociación y decisión en el plano de la Federación. Esta característica es reforzada con la creación de espacios institucionales de representación y pactación que prevean la participación de gestores municipales, estatales y federales en las decisiones sobre la política nacional de salud: las Comisiones Inter-gestores Tripartita (unión, estados e municipios) y Bipartita (estados y municipios). Estas comisiones, a su vez, están ancladas en el Consejo Nacional de Secretarias Municipales de Salud y en el Consejo Nacional de Secretarios de Salud, que son foros de coordinación federativa horizontal. Estos nuevos espacios de negociación intergubernamental no forman parte del diseño federativo de la Constitución de 1988 para el conjunto de las políticas públicas. Son resultado de la evolución de un modelo creado en el ámbito de la política de salud y constituyen un legado institucional de esa política para el funcionamiento de la Federación brasileña. En este sentido, la innovación del SUS, creada en el ámbito de la política de salud, colabora para la redefinición del modelo federativo brasileño, trayendo una nueva forma de negociación intergubernamental.

La estructura del sistema, sin embargo, no significa que hay un perfecto equilibrio de fuerzas entre los entes federativos en el ámbito de las relaciones intergubernamentales. Los espacios de negociación constituyen escenarios de acuerdos, pero también de disputa política, donde cada ente federativo va a utilizar de los recursos que dispone para obtener los mejores resultados para usted. En ese sentido, el Gobierno Federal utiliza su poder de financiamiento, al mismo tiempo que los gobiernos subnacionales utilizan su poder de implementación. El área de Asistencia Social buscó, en las dos últimas décadas, reflejarse en la política de Salud, creando el SUAS (Sistema Único de Asistencia Social).

En la área de educación, hasta la promulgación de la Constitución de 1988, la enseñanza básica era responsabilidad principalmente de los estados y de los municipios y, salvo acciones puntuales en las regiones más pobres y en políticas específicas, como la alfabetización, no había una fuerte coordinación o orientación del Gobierno Federal.

El capítulo de la Educación en la Constitución de 1988 trató de reaccionar ante este legado. Pero son otros dos parámetros que más movieron más con el modelo educativo y lo hicieron más complejo. El primero de ellos es la descentralización que centró el foco en la municipalización, sin prohibir la existencia de las redes estatales. Pero, además del proyecto descentralizador, hubo una preocupación de tener en cuenta la cuestión de las relaciones intergubernamentales, incluso porque había un temor entre los actores educativos de que una descentralización profunda podría llevar al aumento de la desigualdad. La constitución estableció un diseño equilibrado desde el punto de vista federativo. La primera fueron competencias descentralizadas de la ejecución de los servicios con un peso importante a los municipios. También la adopción de instrumentos para evitar una descentralización centrífuga, que sería indeseable para un país tan desigual como Brasil. Se plantearon dos puntos: la noción de competencia común, según la cual un nivel de gobierno actúa prioritariamente sobre un ciclo, pero otro también podrá hacerlo, evitando, en teoría, el vacío en el acceso a los bienes públicos. Además, la Unión obtuvo gran capacidad para producir directrices y normas nacionales, a lo que se suma su función redistributiva y suplementaria, para garantizar la equidad de las oportunidades educativas y el estándar mínimo de calidad de enseñanza mediante asistencia técnica y financiera a Estados, al Distrito Federal ya los Municipios.

Pero, a pesar de la nueva legislación, aún no hay un Sistema Nacional de Educación. Los principales escollos para ello son, primero, la dificultad de crear un efectivo Régimen de Colaboración entre estados y municipios. En segundo lugar, la ausencia de foros federativos, especialmente en el plano vertical, como hay en salud y asistencia social, que sean capaces de hacer la mediación de los intereses de los tres niveles de gobierno.

En resumen, la gobernanza multinivel en la federación brasileña camina alrededor de tres aspectos que tuvieron un peso decisivo para explicar el desempeño de cada política: el legado, la coalición de actores y los mecanismos inductores en el sistema de políticas públicas.

El legado de la política pública se refiere a su trayectoria anterior y sus efectos sobre las instituciones actuales. Otro vector importante fueron las coaliciones de ideas e intereses presentes en el juego de cada política, en particular las características y calidades del grupo defensor de las nuevas institucionalidades. Por último, la implementación de una nueva gobernanza en cada área fue impactada por la capacidad de construir mecanismos inductores de perfeccionamiento institucional. Como no hay un diseño único, la gobernanza federativa multinivel se constituye por diversos modelos, en línea con la metáfora de un cercado formado por varios sectores con sus distintas reglas, formas de financiamiento y mecanismos de cooperación.

En cuanto al campo de la cooperación territorial vertical y horizontal, el fortalecimiento de la coordinación federativa dio lugar a dos tipos dominantes de cooperación entre las entidades sub-nacionales: la creación de la regiones metropolitanas (RM) y el asociativismo entre municipios. La creación de las primeras nueve regiones metropolitanas en Brasil, con la Ley Federal Complementaria n. 14 de 1973 fueron: São Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém y Fortaleza. En año siguiente, con la unión de los estados de Río de Janeiro y Guanabara, se creó la Región Metropolitana de Río de Janeiro. Las Regiones Metropolitanas fueron creadas por la Ley Complementaria Nº 14 de 1973, resultado de un consenso técnico/militar y de la actuación de asociaciones profesionales con interés en temas urbanos. Eso refuerza la idea de que, en lugar de anticipar, la Unión trató de prohibir las entidades sub-nacionales de actuar en este ámbito. En ese momento, la elección fue modelo de desarrollo económico centralizado con planificación integrada, implementación y evaluación de los servicios comunes, tales como agua, alcantarillado y transporte, que no tuvieron en cuenta la cooperación intermunicipal como elemento central de este tipo de cooperación.

Después de la Constitución de 1988, la Unión delegó en los estados la tarea de crearlos y regularlos. Desde 1995 se está produciendo una proliferación real de regiones metropolitanas sin ningún criterio técnico de las ciudades anfitrionas porque muchas de ellas no presentaron una conurbación o un escenario económico que identificara a una como una metrópolis regional. La creación de regiones metropolitanas por parte de los estados generó situaciones como el estado de Paraná, que tiene el 86% de los municipios en algunas RM y el estado de Rio Grande do Sul con el 52% de los municipios dentro de una región metropolitana. Paraíba es un estado que llama especialmente la atención por su gran cantidad de RM que llegan a casi el 90% de las ciudades en una región metropolitana. Santa Catarina tiene el 100% de sus municipios que pertenecen oficialmente a una de sus 11 regiones metropolitanas.

La Constitución Federal de 1988 descentralizó el poder de creación de las Regiones Metropolitanas de la Unión para los estados, pero permitió que los municipios solicitaran su ingreso. A partir de esto, hubo una multiplicación de ese arreglo territorial, por lo que ahora hay 74 Regiones Metropolitanas en todo el país, aunque la mayoría no se caracteriza por una enorme conurbación. Las Regiones Metropolitanas son multi-jurisdiccionales y en apenas siete fueron identificadas estructuras específicas, institucionalizadas y activas. Ellas están respaldadas por agencias de desarrollo o autarquías, fondos metropolitanos y consejos. Hubo una continuación del patrón institucional de las Regiones Metropolitanas creadas durante el régimen militar, que se caracterizan por una estructura similar. En general, ellas son responsables por el pacto, planificación, implementación y evaluación de políticas como: transporte, saneamiento y medio ambiente. Reciben fondos de los municipios y del estado, transferencias del Gobierno Federal y convenios con organizaciones nacionales e internacionales. Y tienen la participación de los municipios, del Estado y, en algunos casos, de la sociedad civil y del poder legislativo. Algunas Regiones Metropolitanas, en función de su trayectoria de cooperación, resultaron en la creación de consorcios, como el Consorcio de Transportes de la Gran Recife, creado en 2008.

No existen áreas metropolitanas con estatutos específicos de gobierno, pues este tipo de aglomeraciones es construido voluntariamente por ciudades. Sin embargo, por el artículo 25 de la Constitución Federal, los Estados pueden, mediante ley complementaria, establecer regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y micro-regiones, constituidas por agrupaciones de municipios limítrofes, para integrar la organización, planificación y ejecución de funciones públicas de interés común. Tampoco existen fondos estatales o nacionales específicos para la instauración de arreglos de cooperación, como hay en México, por ejemplo.

De acuerdo al Estatuto de la Metrópolis, en vigor desde el año 2015, aún está pendiente la aprobación de leyes complementarias estaduales para definir los municipios que conforman la unidad territorial urbana; los campos funcionales o funciones públicas de interés común que justifican la creación de la unidad territorial urbana; la conformación de la estructura de gobernanza inter-federativa, incluyendo la organización administrativa y el sistema integrado de asignación de recursos y de rendición de cuentas; y los medios de control social de la organización, planificación y ejecución de las funciones públicas de interés común. Bajo este Estatuto, la gobernanza inter-federativa de las regiones metropolitanas y de las aglomeraciones urbanas debe ser formada por: a) instancia ejecutiva compuesta por representantes del Poder Ejecutivo de las entidades federativas integrantes de las unidades territoriales; b) instancia colegiada de deliberación con representantes de la sociedad civil; c) organización pública con funciones técnicas y de asesoramiento; d) sistema integrado de asignación de recursos y de rendición de cuentas.

El tema de gobernanza horizontal o del asociativismo intermunicipal permiten que se adopten tres formas: consorcios de Derecho Privado, consorcios de Derecho Público y “acuerdos consorciales” o pactos intermunicipales de naturaleza voluntaria. La posibilidad de constituir consorcios públicos está definida en la Constitución Federal en el artículo 241 que dice que corresponde a la Unión, Estados, Distrito Federal y municipios disciplinar a través de ley, los consorcios públicos y los convenios de cooperación entre los entes federados, autorizando la gestión conjunta de los servicios públicos, así como la transferencia total o parcial de cargas, servicios, personal y bienes esenciales para la continuidad de los servicios transferidos.

Después de la Constitución Federal de 1988, la propia descentralización de las políticas sociales influyó en la difusión del asociativismo entre municipios brasileros. Las debilidades institucionales y la falta de recursos han llevado a algunos gobiernos locales a cooperar para garantizar la implementación de las políticas. Sin embargo, hasta 1995, el cuadro general era de poca cooperación intergubernamental y había un vacío legal en relación a este tema.

Sólo en 2005 se aprobó la Ley de Consorcios Públicos que los reglamentó. Ellos pasaron a establecerse como asociación pública o entidad jurídica de derecho privado, compuesta por municipios. En el caso de la asociación pública, el consorcio se constituye como personalidad jurídica de derecho público, integrando la administración indirecta de los entes federados consorciados. Con la aprobación de la Ley Federal se creó un marco legal para apoyar esta forma de asociación, que marcó el comienzo de un nuevo escenario para la cooperación intergubernamental.

La ley permite que los consorcios existentes se adapten a lo que se preconiza, generando más seguridad a los municipios miembros, además de proporcionar beneficios comunes a los asociados. Para constituir un consorcio público intermunicipal como persona jurídica, la ley permite a este nuevo ente: firmar convenios, contratos y acuerdos; recibir apoyo, contribuciones y subvenciones sociales o económicas de entidades y órganos gubernamentales; promover expropiaciones; ser contratado por la administración directa o indirecta de los entes federativos consorciados con la exención de licitación; establecer contrato de programa para la prestación de servicios públicos; establecer los términos de las asociaciones para la prestación de servicios públicos; establecer contratos de gestión para la prestación de los servicios públicos; adquirir o administrar bienes para el uso compartido de los municipios consorciados; prestar servicios públicos a la administración directa o indirecta de los entes consorciados; emitir documentos de facturación y ejercer actividades de recaudación de tarifas y otros precios públicos para la provisión de servicios o por el uso u otorga de uso de bienes públicos; otorgar concesión, permiso o autorización de obras o servicios públicos.

Los logros en el asociativismo intermunicipal desde el año 2005 son muy evidentes. A pesar de un avance heterogéneo en términos de distribución territorial y de políticas públicas, las inducciones generadas por la nueva legislación positivamente afectaran las decisiones de los municipios en favor de los consorcios. Hasta 2015 existían en Brasil un total de 7333 acuerdos intermunicipales. Entre los municipios que declararon participar de un consorcio público, se observó un aumento en el porcentaje de aquellos con consorcio intermunicipal, pasando de (2 903), el 2011, a (3 571) el 2015. Por esa evolución, 2/3 de los municipios brasileños participaban de algún consorcio, que indica una tendencia de buscar formas de cooperación horizontal. Además, la elección por esa forma de asociativismo territorial crece en las localidades menores, considerando que el 89% de los municipios tienen hasta 50 mil habitantes. Eso es um dado muy positivo delante de las menores capacidades financieras y técnicas de estas ciudades

La la nueva legislación generó un punto de inflexión positivo, pues la trayectoria posterior del consorcio intermunicipal demuestra una ampliación por la elección de ese tipo de acuerdo institucional. La estabilidad proporcionada por las nuevas reglas del juego ha generado una mayor regularidad en los formatos de asociativismo. El consorcio público pasó a reflejar una dependencia del nuevo escenario institucional, el que puede ser verificado por la ampliación significativa del número de municipios que pasaron a actuar bajo ese modelo asociativo, especialmente los pequeños y más afectados por la lógica centrífuga de la descentralización.

En resumen, la federación brasileña, en su trayectoria de los últimos treinta años, luego del final del régimen militar en 1985, definió una senda de distintos modelos de gobernanza vertical y horizontal. Cada una de ellas apunta hacia diferentes arreglos entre las políticas públicas y las esferas de gobierno, pero todas buscan formas de profundizar la cooperación intergubernamental en una federación muy heterogénea y desigual. Como federaciones son realidades en movimiento, los caminos en curso en Brasil han puesto a prueba las necesidades urgentes de fortalecer la coordinación entre los tres niveles de gobierno. La gobernanza federativa implica la posibilidad de que los gobiernos encuentren soluciones diferentes a problemas similares, además de adaptar modelos institucionales a las condiciones locales. El punto aquí a resaltar es que es necesario que existan espacios de innovación y flexibilización para adaptarse a condiciones diferentes en términos de diseño de políticas públicas y de cooperación territorial.

Ciudad inteligente y desarrollo local.

El concepto de ciudad inteligente es un concepto que tiene algunas complicaciones porque se ha asociado demasiado con la incorporación de tecnología a la administración pública y a los procesos de gestión pública, que por supuesto es algo importante sobre todo en países como los nuestros donde la administración muestra un rezago en general en relación a la aplicación de esa misma tecnología.

La verdadera inteligencia de una organización, ya sea el estado o cualquier otra, tiene que ver con una especie de cumplir su sentido. Primero hay un proceso de  descubrimiento de cuál es el sentido, en el caso de la idea de ciudades inteligentes, el sentido de la vida cívica, el sentido de la existencia de la ciudad que tiene que ver con el cumplimiento de las leyes, la posibilidad de una vida relativamente cohesionada, donde no haya desigualdades que estimulen la conflictividad, la posibilidad de  disponer servicios públicos de cierta calidad y a un costo asumible, la sostenibilidad, o sea que la funcionalidad de la mecánica urbana no vaya en contra de la sostenibilidad del entorno o lo menos posible.

Entonces, en algún sentido, siempre digo que las ciudades inteligentes sobre todo son inteligentes si saben cuáles son sus problemas, no en relación a que instrumentos usan para superar sus problemas. Una ciudad que tiene el 40% de la gente bajo la línea de la pobreza y poner sensores para ver si pasan las motos rápido o no, pareciera que no es muy inteligente. Una ciudad que tiene que extender la red de agua potable porque la mitad de la gente no tiene y tiene un sendero que mide si las bicicletas van sobrecargadas o no, no pareciera ser muy inteligente tampoco. En ese sentido y sin ningún rechazo a la incorporación de tecnología a la administración, creo que el sendero que tiene que tomar América latina es con su propia agenda urbana, que es una agenda muy distinta a la agenda asiática o a la europea o a la norteamericana. Una agenda urbana específica que esté significada por la desigualdad y la violencia que son dos elementos característicos de la región. El uso del instrumental que ahora tenemos disponible en materia de tecnología, información y comunicación es bienvenido usarlo en respuesta de lo que son nuestras deudas urbanas y no como copia de los mecanismos que se usan en Londres, Copenhague o Hamburgo, que los felicito porque allí los problemas son los de estas ciudades que no son iguales a los de Tegucigalpa, Managua, Caracas o buenos Aires.

Nosotros tenemos que iniciar un diálogo con el mundo corporativo y académico vinculado a las nuevas tecnologías para ver de qué manera esas nuevas tecnologías pueden incorporarse a la gestión pública, a la gestión urbana en general, en relación a nuestra propia gente, eso sería lo inteligente

Las políticas de innovación científico tecnológicas y su aplicación en municipios

Cuando uno georreferencia el mundo de la producción científica y tecnológica advierte una cosa, que los científicos que son en general personas de ingresos medios altos en todo el mundo, de ingresos seguros de parte de las organizaciones públicas o los que trabajan en el mundo corporativo en general, tienen una expectativa de vivir en torno a una alta calidad de vida. Es decir, lo normal es que un científico quiera que su hijo vaya a un colegio bilingüe o que quiera vivir en un entorno seguro o poder tener una oferta cultural razonable, etc. Es bastante improbable que un científico quiera vivir en lugares en donde ciertas prestaciones públicas y de calidad no existan, por ejemplo, la oferta universitaria, o estar en un lugar que cuando su hijo llegue a terminar la escuela secundaria tenga que emigrar, para un científico es bastante más aceptable.

La primera política de atractividad que los gobiernos locales pueden hacer hacia los científicos es generar entornos de calidad de vida porque, caso contrario, no van a ir los científicos hacia ahí. Creo que, con pequeños incentivos, relativamente estables, dados ya sea a los científicos en sí, como a las universidades o a los ámbitos académicos de producción científica se puede ingresar en un terreno de lo que llamaría “disputa por la atractividad institucional”, es decir, ¿Qué pasaría si la Municipalidad de Vicente López, sin tener una universidad, construye un campus a los efectos de que se radiquen los centros de investigación que están en la Ciudad de Buenos Aires u otras universidades del  área metropolitana trasladarían algunas de sus actividades al campus si este está bien pensado y está bien diseñado, y produciría indirectamente procesos de atractividad de científicos y técnicos?. Es decir, operan para el mundo de la ciencia y la tecnología los mismos mecanismos que operan para el resto de las otras actividades que tienen una implicancia socioeconómica, no son ajenos a los incentivos o la atractividad.

Voy a mencionar una experiencia como la de “Talent House” de San Sebastián. En San Sebastián el gobierno local constituyó un albergue de alta calidad, en términos de hotelería, con un conjunto de prestaciones que está pensado para un científico de primer nivel europeo a los efectos concretamente de que los científicos desarrollen parte de sus investigaciones haciendo una estancia académica ahí. De alguna manera ponen en juego la enorme belleza de San Sebastián, pero ellos creen que para que los mejores europeos pasen por ahí se necesita de un incentivo adicional hacia los jóvenes de la ciudad en relación a que integren grupos académicos, o cuenten con los apellidos más prestigiosos a cinco minutos de su casa durante seis meses o un año. A cambio de brindarles una hotelería de primer nivel, le piden pequeñas prestaciones como dos o tres charlas gratuitas, el trabajo con algún científico joven de la zona. Con muy poco, les está yendo bien.

En una ciudad que estaba fuera del mapa de relevancia, en términos de grupo de investigación en Europa, el “Talent House” lleva ya casi una década y está empezando a estar en el mapa de producción de “papers”, circulación de ideas, etc. El camino que seguiría sería ese.

Municipios como gobiernos inteligentes

La agenda a resolver por parte de los municipios argentinos es la misma e irresuelta. Voy a mencionar cinco pilares fundamentales:

1. Tener calidad presupuestaria de nivel, que todos los años se voten diez mil formas de presupuesto que refleja en un 90% la estructura del gasto real, entonces el debate presupuestario tiene sentido porque muestra el esfuerzo del municipio hacia qué sectores, hacia qué actores y qué prioridades tiene. Como correlato de esta transparencia y esta calidad presupuestaria, una calidad fiscal, un sistema fiscal local de pocos y buenos tributos cobrables que atiendan a un porcentaje importante del gasto de manera tal de que el municipio cuente con niveles de autonomía política y fiscal significativa. Que incluya la formulación de esos buenos y pocos tributos y la componente de equidad que tiene que poner en el marco normativo, es decir, que si no hay que cobrarle a los jubilados que cobran la mínima, que lo diga la norma y que no sea una arbitrariedad. Avanzar hacia el camino de la transparencia presupuestaria.
2. El segundo pilar es que creo que un municipio inteligente es un municipio que tiene un programa de ordenamiento urbano ambiental, no sólo el plan como algo rígido, sino que haga del uso del espacio, de la organización de la espacialidad un problema dinámico sobre el que se piensa con alguna sistematicidad cada bienio o cada trienio y que no obliga al gobierno a caer en excepciones y cuestiones fuera de norma y que se piense cuáles son las áreas de reserva ambiental, por donde se crece, cuáles son los criterios de densificación, etc.
3. Un gobierno local inteligente tiene un ámbito de diálogo público-privado en materia de promoción económica de manera de tener una escucha sensible a la dinámica económica local.
4. Un gobierno inteligente local tiene un área de estadística, que administra información local de calidad: estable, sostenible, con series, etc.
5. Un gobierno local de calidad tiene una política local social, dejo por fuera los servicios públicos que pos supuesto los tiene que prestar razonablemente bien. Si bien hay programas sociales que nos nacionales, el mapa social en la Argentina es muy heterogéneo y hay algunas patologías sociales que tienen muchas posibilidades de ser resueltas a nivel local y que no pueden ser resueltas en el agregado nacional. Pienso en una ciudad de treinta mil habitantes donde hay personas en situación de calle, capaz que son veinte y podrían ser perfectamente resueltas, o niños que no tienen adecuada contención y por lo tanto tienen un rendimiento escolar pobre cuando lo podrían tener con una estrategia pública de gobierno local muy sencilla o relativamente sencilla y accesible.

Repensando los pilares fundamentales, una fiscalía y transparencia, estadísticas, uso de la espacialidad del planeamiento urbano, la articulación público-privada y una política social local, son los cinco pilares que mostrarían una cierta inteligencia de un gobierno que aborda la agencia pública con suficiencia, con profesionalidad y criterio.

Fabio Quetglas es Experto en Desarrollo Local, Director de la Maestría en Ciudades de la UBA y Diputado Nacional por la Provincia de Buenos Aires.  Fuente: Mercado & Empresas

En el caso de la Provincia de Buenos Aires, teniendo en cuenta las limitaciones en materia autonómica y consecuentemente de competencias, considera que las mismas son obstáculos para los intendentes al momento de delinear políticas de desarrollo local.

(P.E.) Por supuesto que la falta plena de autonomía para los municipios de la provincia de Buenos Aires es un obstáculo. Las posibilidades que otorga la Constitución Nacional en su Artículo Nº123 están claramente en colisión con el régimen municipal de la Constitución Provincial. En esencia los intendentes tienen dificultades para delinear políticas para el desarrollo local, por decir un ejemplo; si un municipio bonaerense quiere instalar un programa de fomento de micro empresas entregando créditos, no lo puede hacer con dinero producido de tasas porque al no tener autonomía plena, no tiene poder tributario originario. Por ende,  tiene que recurrir a fondos que provengan de otra jurisdicción para poder desarrollar ese tipo de actividades y no siempre los municipios están en condiciones financieras para poder afectar fondos de otra jurisdicción para apalancar este tipo de proyectos.

Otra de las restricciones es la dificultad para regionalizar proyectos,  ya que si bien hay un marco legal que permite la realización de consorcios junto a otros municipios todavía no está desarrollada en términos jurídicos y contables una operatoria fluida para integrarse de manera efectiva.

A esto se le podría sumar que los 2.388 municipios de todo el país desde 1960 hasta hoy nunca han participado en más del 10% del gasto público total consolidado de la Argentina y en este momento solo participan del 6%. Si midiéramos esta participación respecto al producto bruto, apenas supera el 3%. De modo que es claro que se impone la necesidad de empezar a trabajar por una reforma del régimen municipal de la provincia de Buenos Aires en la Constitución para darle una autonomía plena a los municipios y dejar de restringir de esta manera las posibilidades de los intendentes de impulsar políticas de desarrollo económico local.

¿Cuáles son los principales aprendizajes que desde su experiencia en la Agencia de Desarrollo Local de Tandil, así como también desde su mirada como consultor, tendría que tener en cuenta un funcionario municipal al momento de planificar una política de Desarrollo Local?

(P.E.) Después de 27 años de participar en gestiones locales vinculadas al desarrollo territorial y ahora estando a cargo la Agencia de Desarrollo de Tandil y trabajando permanentemente como asesor de varios municipios hay algunos ejes que son ineludibles y que surgen de la experiencia acumulada que hay que abordar respecto a toda políticas de desarrollo local.

El primero es la necesidad de generar a escala local una nueva institucionalidad. Reafirmar lo que ya se dijo de la adecuación del marco normativo. Salir del modelo retrogrado de la Provincia y encuadrar un  conjunto de normativas que le permitan flexibilizar las posibilidades de intervención de los municipios respecto al impulso de políticas de desarrollo económico. Es decir, que puedan generar ordenanzas y programas que tengan una proyección en el mediano plazo y que resguarden a los intendentes y funcionarios locales de las objeciones del tribunal de cuentas cuando impulsan políticas que no solo implican decisiones e intervenciones sino que se requieren asignación de fondos y la realización de inversiones. Evitando que por un déficit en el  soporte institucional una buena políticas sea motivo de objeción.

El segundo eje es trabajar en la planificación estratégica a escala territorial desde una perspectiva participativa. Con esto no quiero decir que cada territorio necesita de un megaplan, por el contrario, con una agenda simple de tres ejes centrales con proyectos puntuales alcanza para definir un sentido hacia el desarrollo. Acá lo importante es que sea en el producto de una concertación realizada con los actores del sector público y privado de una localidad. Sin una participación genuina de los actores privados en el diseño de los proyectos, difícilmente se concreten los objetivos de desarrollo.

En tercer lugar está la concepción de gobernanza, una visión moderna de la gobernabilidad actual. Esto significa que el gobierno no puede definir de manera unilateral los cursos de acción de las políticas vinculadas al desarrollo. Y en sintonía con lo que ya se dijo, la necesidad de generar un espacio permanente de concertación publico privada, donde los actores participan tanto en el diseño como en la ejecución de las políticas públicas, de modo que, se logre la identificación y la pertenencia en un proyecto colectivo.

Por ultimo dejo a la equidad tributaria como tema primordial. Equidad esencialmente para empezar a generar fondos locales que permitan apalancar un funcionamiento mucho más dinámico para las micros y medianas empresas que son las generan la mayor parte del trabajo y el empleo en la argentina. En un país tan desigual como el nuestro, donde Argentina se asemeja a un doctorado en inequidades, territoriales, sociales, laborales, tributarias y completamente analfabeto para generar proyecto igualadores. Entonces es prioritario trabajar y destinar mucha energía en tratar de amortiguar y de cambiar a escala territorial esas inequidades estructurales que tiene la argentina y que repercuten en los proyectos de desarrollo local.

¿Cómo evalúa la participación ciudadana en los procesos de definición de políticas públicas para el desarrollo a nivel local, atendiendo a una mejora en la gobernanza?

(P.E.) Entiendo que Argentina tiene una baja participación ciudadana en la definición de políticas públicas vinculadas al desarrollo. Por citar un trabajo de Marcos Aguinis, en su libro “Argentina un país de novela”, decía que existen dos tipos de Autoritarismo. Por un lado el autoritarismo activo, que es el que se ejerce desde el estado de una manera explicita y el autoritarismo pasivo que es el que ejerce la sociedad cuando muchas veces la invitan a participar, a definir aspectos de proyectos colectivos y no lo hacen.  Hay mucho de esto en Argentina en términos culturales y se lo puede escuchar en frases como  “Que lo defina el gobierno que para eso lo votamos”.

No obstante considero que es necesario trabajar y profundizar la vocación de los gobiernos locales, en el sentido de generar nuevos espacios de gobernanza para mejorar los procesos de participación. En la medida que los vecinos sientan que hay espacios de gobernanza donde se discuten cosas vinculadas a sus necesidades y eso se realiza de una manera sistemática y amplia, la cultura de retroacción inicial se va a ir modificando.

En el caso de Tandil, una buena medida fue la implementación del presupuesto participativo. Se destaca en localidades del interior o pueblos rurales donde les permite a los vecinos decidir cómo gastar, como definir prioridades o mejor dicho como invertir y definir prioridades en políticas públicas para su barrio.

Este tipo de herramientas simples creo que en definitiva nos acercan cada vez más a una sociedad más democrática y sobre todo nos ayuda que la gente sienta que participar vale la pena, ya que su decisión será un reflejo en los actos de gobierno.

Pedro Espondaburu es Abogado (Universidad Nacional de La Plata, 1987); Master en Desarrollo Económico Local (Universidad Autónoma de Madrid, 2003); Magister en Desarrollo Local (Universidad Nacional de Gral. San Martín, 2003); Secretario de Desarrollo Económico Local del Municipio de Tandil, Bs. As. Argentina desde el año 2007 a 2015, Actualmente es Presidente de la Agencia Tandil de Desarrollo Territorial.

Por Facundo Suárez Lastra

Las tendencias mundiales y regionales en materia de urbanización y crecimiento de las ciudades colocan el tema metropolitano en un lugar central de la agenda pública. La onu hoy señala que más de la mitad de la población se encuentra en áreas urbanas, siendo la Argentina uno de los países más urbanizados del mundo y el segundo más urbanizado de América latina, con una población urbana que alcanza el 92% del total de acuerdo con las estimaciones de la Comisión Económica para América Latina y el caribe (CEPAL)

En ese sistema urbano diverso, se manifiestan gran parte de los problemas sociales contemporáneos y se presentan los principales desafíos para las políticas territoriales vinculadas con el crecimiento y el desarrollo humano: la agenda de problemáticas urbanas incluye cuestiones tales como las brechas sociales, la exclusión y la segregación socio-espacial; el acceso a la tierra, a la vivienda y al conjunto de servicios y equipamientos urbanos; los problemas de movilidad; el consumo de recursos clave como el agua y el suelo y la creciente exposición de la población a situaciones de riesgo. Además de estas problemáticas se suman los retos de la planificación urbana y la participación democrática, el financiamiento de los gobiernos locales, la gobernanza y la gestión del territorio.

A pesar de la complejidad de las problemáticas que afectan a estas regiones, es en su ámbito donde se presentan las mayores oportunidades para mejorar las condiciones de vida de la población. Estas áreas hoy juegan un rol fundamental en el progreso y pueden ser motor de progreso para el país, ya que las oportunidades económicas, sociales y creativas que ofrecen estas regiones atraen a las personas y empresas y son en definitiva el lugar de generación de valor agregado. En términos económicos las regiones metropolitanas son más productivas que las zonas rurales: producen más patentes y ofrecen mayores rendimientos de capital; el 80% del producto Bruto interno (PBI) mundial es generado en las ciudades y se estima que las cien ciudades más grandes del mundo generarán el 35% del PBI mundial de aquí a 2025 (Dobbs, Smit, Remes; Manyika, Roxburgh y Restrepo, 2011)

Sin embargo, las ciudades argentinas y sus áreas metropolitanas no logran aprovechar por completo la economía de escala. En consecuencia, los costos negativos de la urbanización, el crecimiento disperso, la falta de recursos municipales, la escasa coordinación de políticas y la ausencia de planificación atenta contra sus ventajas potenciales.

El área metropolitana de buenos aires no está fuera de esta situación. La movilidad diaria de cientos de miles de personas en transporte privado o público en sus diversas modalidades; la articulación de prestaciones de salud y educación en sus distintos niveles de complejidad; el manejo del sistema hídrico metropolitano, la disposición de los residuos, la regulación del uso del suelo que posibilite el desarrollo sustentable con mirada hacia la recuperación de áreas degradadas y la prestación de los más diversos servicios públicos, encarnan una agenda de alta complejidad. Para su abordaje en función de su interjurisdiccionalidad debemos encarnar una nueva institucionalidad.

Existe un amplio acuerdo entre academia, expertos y oficinas gubernamentales respecto a que la Ciudad del Buenos Aires y el área metropolitana constituyen un mismo espacio, la Gran Buenos Aires. Las demandas y las necesidades de sus habitantes atraviesan distintas jurisdicciones, y se requiere de un nuevo espacio de gobierno con capacidad de abordar y resolver estas problemáticas.

La Comisión Consultiva para el Area Metropolitana COCAMBA constituye un importante hito al integrar las tres jurisdicciones y municipios involucrados junto con organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de potenciar la capacidad de acción de los tres niveles de gobierno y generar un ámbito donde las decisiones y el aporte de los recursos sean compartido; como así también rediseñar el mapa de competencias funciones y recursos de la región.

Este proceso de debate en pos del diseño de un nuevo entramado institucional debe dar cuenta de una coordinación multinivel y multijurisdiccional que permita la reducción de las brechas existentes hoy en la región en la prestación de los servicios públicos. Existe una enorme asimetría entre las demandas y necesidades de los casi quince millones de habitantes de la región y las facultades de los distintos niveles de gobierno.

Conviven en la región distintos grados de desarrollo urbano; poblaciones con un nivel de vida equiparable a las más ricas del mundo, una amplia franja a la que no se les presta servicios públicos de calidad por los que tributan, y una enorme cantidad de asentamientos al margen de las normas y los servicios básicos que son refugio de los más pobres.

Todas estas problemáticas deben ser consideradas una responsabilidad colectiva de toda la nación. El mejoramiento de la gestión de las áreas metropolitanas hoy constituye una prioridad en la agenda de la mayoría de los organismos internacionales de cooperación.

Resulta entonces prioritario realizar mayores esfuerzos para que las regiones metropolitanas argentinas estén bien urbanizadas, tomando el desarrollo urbano en su relación con la mejora de la calidad de vida: un desarrollo que tienda a ofrecer iguales oportunidades a todos los ciudadanos en términos de accesibilidad al suelo, a la vivienda, a la educación, al empleo, al esparcimiento, a los servicios y al equipamiento que ofrecen las ciudades, todo en un marco de inclusión y de sustentabilidad ambiental, mitigando y previniendo los riesgos de desastres.

Gestar una nueva institucionalidad para el AMBA es una necesidad impostergable para trabajar con eficacia las necesidades de casi 15 millones de personas en pos de la construcción de una Ciudadanía Metropolitana.

El autor fue Intendente Municipal de la Ciudad de Buenos Aires (1987/89), Secretario Ejecutivo de la COCAMBA  (2016/17) y actualmente es Diputado Nacional por la CABA.

Es miembro del Consejo Asesor del Instituto Ciudadanía Metropolitana