Por Claudio Augugliaro.
El prestigioso urbanista francés Christian Lefèvre plantea que, en materia de institucionalización de las regiones metropolitanas, las crisis pueden constituirse en un factor que impulse a los actores políticos a avanzar en modelos de coordinación interjurisdiccional.
Una de las pocas imágenes reconfortantes en estos difíciles tiempos de pandemia, sin duda alguna, ha sido la del Presidente junto a los Gobernadores de la Provincia y de la Ciudad consensuando políticas para la región metropolitana de Buenos Aires. Esa foto, que debiera ser habitual, llama nuestra atención porque la región metropolitana que habitamos más de 16.000.000 millones de “metrobonaerenses” carece de una coordinación formal, siendo “gestionada” por 43 gobiernos y un sinnúmero de empresas y agencias sectoriales, sin una visión integral de región.
En las últimas décadas, las distintas administraciones nacionales formularon planes y propuestas para tratar de aportar una mirada planificada sobre la región y dotarla de una infraestructura que de respuesta a su desordenado crecimiento. En paralelo, se propusieron alternativas para institucionalizar espacios desde donde imprimir una lógica común a las intervenciones que las distintas jurisdicciones diseñaban para el territorio. Sin embargo, en materia institucional no lograron plasmarse cambios. No hubo avances con gobiernos de distinto signo político en las 3 jurisdicciones, ni cuando fueron gobernadas por un mismo partido político. Entonces, volviendo a la afirmación de Lefèvre, nos preguntamos ¿será que como resultado de esta crisis finalmente podremos avanzar en materia de coordinación regional?
De algo estamos seguros: atender las consecuencias de esta crisis requiere mayores niveles de coordinación en las regiones metropolitanas. Tanto para enfrentar los desafíos presentes, como para consensuar las intervenciones en el territorio que den respuesta a la “nueva normalidad” resultante. Temas centrales como la coordinación sanitaria, los planes de movilidad sustentable, la resiliencia, los nuevos modelos de urbanismo de proximidad y la competitividad territorial sólo pueden ser abordados de manera exitosa desde una mirada planificada y una acción coordinada de carácter metropolitano.
Lo metropolitano como materia pendiente. ¿Quién gestiona la región?
Las regiones metropolitanas, como el caso de la de Buenos Aires, no son simplemente ciudades “grandes”. Son un fenómeno mucho más complejo. Hablamos de un “ecosistema urbano”, en el cual se conjuga la acción de distintos niveles de gobierno, y donde impacta de manera singular el modelo de economía globalizada.
Más aún, vivimos en un mundo donde las metrópolis, son protagonistas centrales de los desafíos que plantean las agendas globales. Ese nuevo rol político, se expresa tanto en la presencia internacional del C40, como en el hecho de que el 65% de las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la Agenda 2030 de la ONU sólo se pueden alcanzar con los aportes de los gobiernos locales.
Esta caracterización nos lleva a sostener que no es posible apelar a las formas tradicionales de gobierno de ciudades para pensar una gobernanza metropolitana.
Considerando a Buenos Aires como región metropolitana, podemos observar que su desarrollo y crecimiento poblacional no fue acompañado en igual medida por una adecuación de sus instituciones de gobierno.
Ahora bien, si desbrozamos las diversas jurisdicciones que forman parte de la región, encontramos ciertos elementos que contribuyen a comprender la naturaleza compleja que la ha caracterizado en el tiempo, y que debemos tener en cuenta al momento de pensar alternativas para la región.
En primera instancia, la importante presencia del Estado Nacional, a consecuencia de un proceso histórico vinculado a la Organización Nacional. Fue el Gobierno Federal quien a través de sus políticas e inversiones “planificó” la región y gobernó, mediante un representante, a la ciudad central hasta que en 1996 obtuvo su autonomía. La presencia del Estado Nacional sigue siendo hoy un elemento determinante en la región, tanto por las decisiones vinculadas a los servicios que administra, como también en materia de financiamiento de obras y políticas públicas.
En lo que respecta a la Provincia de Buenos Aires, queremos señalar dos cuestiones: la primera tiene que ver con las limitaciones que conlleva para su gestión el régimen de coparticipación vigente, que asigna a un distrito que aporta el 37% del PBI nacional, el 23% de la masa coparticipable.
Asimismo, debemos señalar la subrepresentación del conurbano en las instituciones de gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Sobre este punto, es menester resaltar que existe un marcado desequilibrio en la representación parlamentaria que se le otorga a las secciones electorales que son parte de la región, en ambas cámaras provinciales, si tenemos en cuenta que 3 de cada 4 bonaerenses viven en el conurbano. En lo que refiere al Poder Ejecutivo, la región tiene como referencia una dirección provincial.
En relación a los 40 municipios que integran la RMBA, debemos señalar la histórica deuda que la provincia tiene en materia de la autonomía municipal establecida en el art. 123 de la Constitucional Nacional y el hecho de contar con una ley orgánica que data de 1958, y que en lo esencial, se remonta a un texto de finales del siglo XIX. En lo que respecta al financiamiento, si consideramos la coparticipación secundaria por habitante, los municipios de la región se encuentran entre los que menos ingreso perciben.
Como contrapartida, la Ciudad de Buenos Aires ha ido acrecentando sus niveles de autonomía en los últimos años, fundamentalmente por la transferencia de nuevas competencias, que derivan del status jurídico otorgado a la ciudad por la Constitución de 1994. Es importante asimismo, destacar la capacidad económica del distrito (que contrasta con los números de los municipios de la región) y el apoyo que ha brindado a determinados proyectos de escala metropolitana.
Como ejemplos de autoridades/coordinaciones sectoriales, la región cuenta con un reducido número de entes interjurisdiccionales como el CEAMSE, el Mercado Central o la Agencia de Transporte Metropolitano, con diversos niveles de competencias sobres las temáticas específicas.
Las intervenciones de todos estos actores sobre el territorio metropolitano, con sus restricciones, sus lógicas y miradas parciales, sin una planificación integral, han ido configurando en el tiempo una región que presenta cada día mayores desigualdades.
Este escenario de fragmentación institucional y segregación del territorio que presenta la Región Metropolitana de Buenos Aires afecta de manera directa no sólo la competitividad territorial, sino también y fundamentalmente, la calidad de vida de sus habitantes.
Un modelo para la región
Si bien la cuestión de la gobernabilidad metropolitana es un tema relativamente reciente en la ciencia política, hoy contamos con una importante producción teórica en relación a modelos para gestionar estas regiones y las temáticas que le son propias.
Es claro que para el caso de Buenos Aires no resulta aplicable una alternativa vinculada al denominado “modelo metropolitano”, descripto por Sharpe (1995). Una mega aglomeración, con gobierno propio, que reúna al 40% de la población de Argentina y concentre casi el 50% de su PBI, no sólo rivalizaría con los poderes centrales, sino que consolidaría un desequilibrio demográfico en nuestro país. Esto implicaría ir en el sentido opuesto al pretendido, como es generar condiciones que promuevan un reequilibrio del territorio.
Sin avanzar en la institucionalización de una región, otra posibilidad es la que se plantea mediante un acuerdo de coordinación y/o autoridad en los temas metropolitanos. Aquí tenemos dos alternativas posibles, que responden a la misma tipología de arreglo institucional: el acuerdo para constituir una región, a partir del cual se establece un organismo de coordinación para los temas metropolitanos, o directamente, la constitución de un ente interjurisdiccional a partir de una ley federal con adhesión de la Provincia, la Ciudad Autónoma y los municipios. Dicho esto, podría pensarse que la creación de una agencia para la región tendería a atenuar la fragmentación descripta anteriormente, sin generar un nuevo nivel de gobierno, pero imprimiendo a la gestión de lo metropolitano una lógica “planificadora”.
Otra de las opciones posibles es la constitución de asociaciones de municipios por sectores. En este caso, el ente a crearse no contempla a todo el territorio regional en su acción, como sucede en el modelo del Consorcio Intermunicipal del Gran ABC de San Pablo. Sin embargo, es necesario considerar en este punto, la escasa y poca exitosa experiencia en materia de asociativismo municipal, en nuestro país en general y en la región en particular, lo que nos lleva a relativizar la conveniencia de avanzar hacia una alternativa de estas características.
Finalmente, una de las opciones más difundidas al momento de pensar en acciones de coordinación metropolitana es la conformación de entes temáticos interjurisdiccionales. Nuestra región cuenta hoy con algunos ejemplos en ese sentido, a los que nos hemos referido recientemente, Sin embargo, entendemos que este tipo de dispositivos institucionales no brindan una respuesta eficiente a la realidad metropolitana de hoy, donde la mayoría de los problemas necesitan acciones intersectoriales.
Aportes para un debate necesario
La reciente presentación por parte de los Diputados Nacionales Facundo Suárez Lastra y Fabio Quetglas de un proyecto para la creación de una Agencia para la Región Metropolitana de Buenos Aires se constituye en un interesante aporte para impulsar un debate más que necesario.
Más allá de las particularidades del proyecto, a las que me referiré brevemente a continuación, la iniciativa tiene además el mérito de instalar en el debate público el tema de la gobernanza metropolitana. La centralidad que adquiere Buenos Aires en la política nacional conlleva a impulsar este debate en el resto de la geografía nacional, donde el fenómeno de las áreas metropolitanas se va incrementando de manera sostenida (en gran parte por las migraciones internas), y donde, sin embargo, encontramos una llamativa carencia de marcos normativos provinciales.
En lo esencial, el proyecto plantea la creación de ente de planificación y coordinación de políticas metropolitanas, integrado por los 3 estados presentes en la región, con participación de los municipios en la definición de los grandes lineamientos para el territorio. Con mucho criterio, la iniciativa desechó la posibilidad de generar una nueva instancia política en la región, y privilegió un perfil técnico para la agencia a crearse.
La coordinación y la cooperación en las políticas públicas que se planteen para el territorio, de parte de las jurisdicciones involucradas, aparecen como los grandes ejes de trabajo en una primera etapa, a partir de un modelo incremental de competencias a delegar en el ente interjurisdiccional.
El proyecto promueve, asimismo, la creación de un Instituto de Planificación Metropolitana, dependiente de la propia agencia, cuya finalidad está ligada al establecimiento de los grandes lineamientos para la región, la generación de consensos en torno a planes sectoriales y brindar coherencia a las intervenciones en el territorio.
En cuanto a la definición de los grandes ejes temáticos -presentes, por cierto, en todas las áreas metropolitanas- se establece que serán gestionados por entes interjurisdiccionales específicos, dependientes de la propia agencia. Estos entes, es importante aclarar, se irán constituyendo en la medida en que se produzcan los acuerdos necesarios entre las jurisdicciones, a partir de un modelo incremental en la asignación de competencias. A fin de evitar superposición de estructuras y competencias, evitar la duplicidad del gasto y aprovechar el conocimiento y la experiencia desarrollados, se plantea que las jurisdicciones integrantes transfieran de manera gradual sus programas, personal, recursos y empresas hacia los entes a conformar.
En adición a lo ya mencionado, la generación y compilación de información sobre la región es otro de los elementos centrales que plantea el proyecto. Es evidente que sin información y en un territorio con marcada heterogeneidad en materia normativa no será posible desarrollar una planificación de la región como una unidad.
Es importante destacar que la mirada de la sociedad civil y la academia estarán presentes a través de un consejo consultivo, para incorporar distintas visiones y recuperar el significativo trabajo de investigación sobre la región realizado en las últimas décadas.
Independientemente de las fortalezas hasta aquí mencionadas, encontramos dos cuestiones que creemos deberían estar mejor detalladas en el proyecto: la primera tiene que ver con los recursos, que es un tema central para estas regiones, y sobre el cual pensamos que podría trabajarse en paralelo a esta iniciativa un proyecto de Ley de Financiamiento Federal para Áreas Metropolitanas. En segundo lugar, y en cuanto al proceso de toma decisiones en la Asamblea, si bien se apuesta al consenso -y está bien que así sea- podría haberse perfeccionado el sistema de representación de los municipios en el cuerpo.
Estamos frente a un proyecto que nos plantea un debate que no podemos seguir postergando.
El desafío que tenemos consiste en dejar atrás las limitaciones que conlleva la ausencia de una institucionalidad metropolitana. Debemos avanzar entonces en la generación de un acuerdo político entre las 3 jurisdicciones, que nos permita consensuar un modelo de gobernanza regional, que a partir de una mirada metropolitana y apostando a una articulación de las intervenciones en el territorio, posibilite no sólo dar respuesta a la compleja agenda que hoy presentan regiones como la nuestra, sino también superar las desigualdades que caracterizan a la RMBA. Sólo así, y citando a Jordi Borja, “nuestra realidad metropolitana que es ahora suburbana, será ciudadana”.
Esta crisis nos presenta una oportunidad para repensarnos. No se trata de volver a la situación anterior, sino de encontrar las herramientas que nos posibiliten ir configurando una nueva realidad para la región. La agencia metropolitana es una de ellas.
